编者按
政策试验的理论传统主要关注中央和地方政府之间的关系。然而，学者们很少用政府与民众关系的视角理解政策试验。我院朱旭峰教授和英国曼彻斯特大学社会统计系助理教授王妍（清华大学公共管理硕士）合作在中国问题研究顶尖刊物the china quarterly（《中国季刊》）上最新发表文章policy experimentation as communication with the public: social policy, shared responsibility, and regime support in china（《政策试验用于民众沟通：中国社会政策、责任分担与体制支持》）指出，政策试验可以被决策者用来作为一种政府与民众进行沟通的工具，帮助在有争议的政策领域建立社会共识。作者评估了中国政府利用政策试验在推动国家和个人对城市养老金共同责任承担方面的社会效应，以及政策试验对民众体制支持的影响。
文章简介
政策试验的理论传统主要关注中央和地方政府之间的关系。然而，学者们很少用政府与民众关系的视角理解政策试验。作者指出，政策试验可以被决策者用来作为一种与民众进行沟通的工具，帮助在有争议的政策领域建立社会共识。本文评估了中国政府利用政策试验在推动国家和个人对城市养老金共同责任承担方面的社会效应，以及政策试验对民众的体制支持的影响。2004年和2009年两轮全国调查的证据表明，政策试验的实施显著促进了民众对于国家与个人之间福利责任分担转型的接受程度。此外，不同地方政府试图通过官方新闻采取不同强度的形象塑造的努力，虽然能够在短期内巩固民众的政治信任，但从长远来看可能会对地方政府的信誉造成影响。
研究问题
政策试验被认为是现代国家政府开展“治理试错”的有用工具。政府为何启动地区实验而非统一的全国政策在现有研究中存在多种解释。关于政策试验的经典理论或强调地方自治和分权的制度中地方知识的重要性，认为政策试验有助于经济发展、政治创新以及政策学习和传播；或者强调中央政府顶层设计的作用，认为政策试验是证明政策正确性、识别不确定性或错误或认可成功的地方实践的政策工具。换句话说，经典的解释政策试验的理论主要都以中央和地方间关系的视角为出发点。然而，大部分政策，无论何种政治制度下，民众的支持和反对都可能对政策决策和实施至关重要，特别是那些与社会和经济资源再分配有关的政策，这些政策往往存在潜在社会争议。对政策改革缺乏社会共识可能会降低新政策的有效性，并对进一步改革形成阻碍。在实际的政策实践中，政策设计者采用了多种方式来增加民众对政策接受和支持。这些方式包括通过改善信息传递，如提高透明度和媒体宣传，加强与民众的沟通和互动，例如通过专家咨询、公民参与和审议、协作或共同治理技术。
本研究指出，政策试验可以成为政府与民众沟通和建立社会共识的重要工具。本研究将政策试验、社会政策责任分担和体制支持的文献关联起来，并提出政策试验可以作为一种与公众沟通的策略和工具。首先，本文强调，试验作为一种沟通策略的理论强调了民众的角色，并引入了政府与民众间关系在政策过程中的重要性。其次，作为政策实施的试验是中央政府向被沟通受众 — 广大民众传递其改革方向和特定社会问题的首选凯发k8游戏的解决方案的强烈信号。政策试验可以传达特定信息，重塑社会认知、制度背景甚至社会环境，从而改变广大民众的期望和偏好。第三，尽管随机对照试验仍然是进行政策试验的最佳方式，为了实现公众沟通的目的，试点地区选择的完全随机与否并不是特别重要，而政策制定者往往有意选择具有特定特征的地区开展试点。例如，如果某国家计划推广新能源（如美国页岩气）开发方案，政策制定者的主要关注点是风险分配以及可能的负面外部性，那么该政策可能会从所有地区中选择一些障碍和居民反对较少的地点，而不是在所有技术可行的地点中随机选择试点地区。第四，通过试验来推广政策还为“询证决策”提供了新的有效信息。与使用专家的理论推理或来自其他国家的证据证明政策的有效性不同，通过国内环境中的政策试验所得出的关于政策效果的结论对决策者和民众来说都更具说服力。
案例与理论假设
本文的案例是一项准试验性试点政策，“城镇企业职工养老保险改革”，它提供了一个政策干预对普通民众的福利责任分配和体制支持态度影响的对照案例。这个试验计划是在1980年代和1990年代开始的社会政策改革基础上推进的，为适应市场经济，旧有的企业单位为基础的国家社会保障系统逐渐演进。然而，民众并未就国家和个人在社会保障中的责任分担方面达成共识。不同的福利政策方案可能会引起民众对政策设计的不满和对体制本身的不信任。
借助哈佛大学怀默霆(martin whyte ) 教授和北京大学沈明明教授2004年和2009年合作领导的两项全国性家庭入户调查 — “中国平等和分配公正态度调查”（caidi），作者收集了8个试验组和12个对照组省份超过5,000名居民的样本数据。利用试点政策实施前后进行的两轮调查，作者评估了该渐进式政策试点改革对民众的福利责任态度及体制支持度的影响。个体对社会保障责任分配的态度对相关社会政策的变化十分敏感。与个人、市场和社会共同分担养老保险的责任是本次养老保险改革的目标之一。对于中央政府而言，改革理想的微观层面结果是，民众能够认识到并认同个体和家庭在养老方面的责任，从而实现可持续的养老保障制度。因此，本文所讨论的政策试验推动了试点地区个人在养老方面责任的增加，从而可以导致民众对个体和家庭养老责任认知上的变化。作者提出第一个假设：
假设1：城镇企业职工养老保险改革的实施增加了政策试验地区民众对养老个人责任的普遍接受度。并且，受到政策试验影响的时间越长，态度变化影响的程度越大。
强调在养老责任中融入个人责任，例如多缴多得和增加其他商业类型的养老保险投入，与改革之前的实践及民众预期存在差异。通过对定性证据的分析，作者发现，官方报纸对试点政策的报道通常放大政府和国家在社会福利领域的全能型福利政府的角色，以及地方政府在管理和解决相关社会问题方面的不懈努力。基于这些论点，作者提出以下假设：
假设2：强调政府在养老领域的全能型角色的地方官方媒体的政策报道的强度越高，就会抵消政策试验对民众社会福利个人责任接受度的影响，从而推动人们对社会福利政府责任的期待。
在公共服务领域，政府责任的推出可能会产生难于预估的影响。民众对于政府责任预期的降低可能会带来对体制支持度降低等一系列衍生效应。以养老保险政策改革为例，尽管当地官方媒体对其进行的描述强调政府改善公共养老金制度的努力，但在实际的个人体验中，个体的养老金个人缴费正在增加。因此，现实的体验可能会改变民众的信念，例如关于老龄风险、社会保障和国家与个人关系的社会期望。官方媒体宣传和政策试验改革方向之间的这种不匹配可能会随着时间的推移逐渐降低民众对政府机构的信心。因此，作者提出以下关于当地新闻强度对民众体制支持变化的假设：
假设3：在短期内，地方政府强调试点政策中政府责任的官方新闻能够提升民众的政治信任。然而，从长期来看，由于与政策试验的改革方向存在差异，地方政府针对全能型福利政府相关的新闻报道越多，就越可能降低民众的支持度。
实证研究与结果
本文所研究的试点政策的渐进式性质和两轮调查数据使作者能够采用双重差分（did）模型来估计通过反事实推断的个体层面的平均政策效应。在附录中作者提供了详细的反事实did设计的理论依据，包括平行趋势、个体和地区平衡、试点地区代表性检验等。在此模型的基础上，作者还增加了对地方官方新闻数据的考量，建构了三重差分（triple differences）模型来考量试点政策，试点前后和宣传三种层面的效应。
实证结果表明，试点政策本身显著影响了当地民众对养老责任自给性和私有化社会风险的理解，从而民众逐渐接受了养老金个人责任。也就是说，试点政策实施后，试点地区的民众更倾向于选择个人承担养老责任。此外，民众暴露在试点政策下的时间放大了个人对共同责任角色的认知变化。三重差分模型的结果显示，地方官方新闻的宣传报道由于对全能型福利政府的侧重和对地方避险努力的强调，描绘了一位无所不能且慷慨的政府形象，这些宣传能够成为试点政策对民众的养老责任认知影响的调节器。但作者也发现，这些新闻报道虽然在短期内巩固了民众对体制的支持，但从长期来看可能影响到地方政府的信誉。
结论与讨论
尽管十余年的改革成效褒贬不一，城镇职工养老金改革的试验对于建立社会福利责任共同体和为更深层次的改革做好在民众认知上的铺垫至关重要。中国随后的养老金改革，例如新农村社会养老保险（自2009年起）和公务员养老制度改革（自2015年起）都相当顺利地实施，没有遭遇农村居民和公务员的强烈反对。这些养老金改革都遵循了养老金责任共担的原则和设计。城市养老金保险改革的政策试验对于改变民众对社会风险的私有化、个人责任期望以及国家责任削弱的看法起到了作用，有效地为构建混合社会福利体系做好了准备。
本文的理论观点能够帮助解释许多其他政策领域和不同时期的问题。在不同社会群体、不同部门甚至个体之间对于政策的阻碍和抵抗是很常见的。当中国实行改革开放已40余年时，大规模的改革会非常具有挑战性，尤其是涉及利益重新分配的改革。政策试验在过去二十年中被广泛应用于需要获得民众合作和支持的改革和政策创新。例如，2013年启动了保障性住房政策试验，并在2022年扩大了规模；低碳城市试点计划于2010年启动，第二和第三轮试点分别在2012年和2017年进行。另一个例子是房产税改革，面临地方政府和民众的相当大的争议，中央政府决定于2011年最初在两个城市推出试点。2013年和2021年，全国人大推动了更大规模的试点计划，逐渐改变了民众对房产税和房地产市场的预期。
此外，中国案例中所发现的沟通机制也有可能适用于其他制度背景下的改革和政策创新。例如，在中国以外的其他转型社会主义国家中，社会政策改革趋势也存在类似的私有化过程。先前的社会主义福利模式逐渐被混合福利模式所取代，个体和家庭乃至市场逐渐承担更多的责任。在这些转型过程中，社会不满和动荡的共同根源之一是相关社会共识可能与政策设计者的改革理念不一致。因此，探索渐进式政策试验本身作为潜在的与民众沟通的机制，将有助于从更广阔的角度解释政策改革的政治过程。
作者简介
朱旭峰 清华大学公共管理学院教授、院长
王妍 英国曼彻斯特大学社会统计系助理教授
引文
zhu, xufeng, & wang, yan. policy experimentation as communication with the public: social policy, shared responsibility, and regime support in china. the china quarterly, forthcoming
(https://www.cambridge.org/core/journals/china-quarterly/article/abs/policy-experimentation-as-communication-with-the-public-social-policy-shared-responsibility-and-regime-support-in-china/967b6949efad10c42b2efe7bc2a69730)
供稿丨科研办