信息问题一直是公共管理研究的核心问题。在科层制组织中，信息有效、及时和准确的传递是组织运行的重要基础。但是，全球范围的科层组织，都普遍面临信息在上下级传递过程中失真的挑战。特别是对于中国这样一个疆域辽阔、治理复杂的超大型国家而言，理解多层级政府之间信息传递过程中的关键挑战，进而寻求方法克服信息传递失真，提高信息质量，对加强科学决策和提升执行效果都具有重要意义。
组织结构与信息失真的关系，一直是研究者关注的重要话题。从韦伯官僚制视角而言，科层体系的多层级设置的一大目的即是为了更好地保障信息和处理信息，但另一方面，从经验观察来看，多层级的组织结构也可能带来信息传递的衰减乃至失真。多层级的组织结构与信息传递之间的关系究竟如何，多元化的组织目标和与组织结构交互的非正式制度对其会产生哪些影响，在学理上一直未能得以清晰的澄清。针对这一研究问题，我院副教授唐啸、博士生王英伦和俄亥俄州立大学公共事务学院副教授易洪涛合作在公共管理学科国际顶尖期刊journal of public administration research and theory （jpart）发表英文论文，探讨组织结构、多元目标和组织环境对科层组织信息传递过程的影响及其作用机理。研究为理解科层组织的信息传递挑战提供了具有普遍性的理论分析框架，也为进一步提高我国政府信息质量的改革提供了学理启发。
文章介绍
传统对科层组织中的信息失真问题研究，集中于科层组织内部的绩效管理制度和目标激励强度等因素导致的信息扭曲。学者在对美英等国的教育、卫生等政府机构的研究中发现了具有普遍性意义的实证证据。这些研究主要从两层层级政府角度进行讨论，默认层级政府之间的关系为异层同构。但是在现实世界中，不同层级政府之间的关系，会随着层级政府的职能和位置发生改变。另一方面，科层组织的运行不仅与组织结构密切相关，而且也与组织环境中的非正式制度具有关联。如何理解多目标治理情景下，多层级政府在正式制度结构和非正式制度交互作用下的信息传递过程，成为学术研究的潜在突破点。
本文针对上述研究问题，采用理论推导和实证检验相结合的方式进行研究。
本文首先在梯若尔（1986，1992）的三级委托代理理论上，构建了三层科层组织的信息传递模型，研究还在模型中纳入组织内部的非正式关系网络，以此讨论正式制度和非正式制度的交互影响。研究重点辨析在多目标治理情景下，三层科层关系“委托人-管理人-代理人”对信息传递的不同影响。模型推演表明，在多层级结构中，如果多目标任务具有冲突性，信息传递也会产生异质性变化。与管理人有联系的代理人，更有可能对管理人关注的次重要目标的信息进行干预，从而导致委托方最终接收的信息出现失真。而在委托人条线结构中具有更强关系网络的管理人，对信息传递过程的干预也会更强。
本文进一步在中国环境治理场景下，对模型假设进行了实证检验。本文收集了2005-2014年市级空气污染物统计报告数据、并基于欧洲航天局全球排放项目卫星数据集，采用前沿的卫星探测反演方法计算了空气污染物数据。本文同时收集了各省级和市级政府工作报告，以机器学习方法辨析各级政府对不同目标的注意力分配，结合cped中国干部数据库，建立了研究的面板数据集。研究采用双重固定效应模型进行定量实证分析，结果表明管理人与代理人的关系网络越强，会使委托人接收的信息数据失真程度提高。进一步研究发现，随着关系网络强度提高、网络成员增加，信息传递面临的挑战会更加严峻。异质性检验发现，官员晋升激励对信息失真具有倒u型的边际影响作用。研究通过更换污染物种类、增加官员特质的控制变量、增加高阶固定效应等，进行了系列稳健性检验。
研究贡献
本研究的主要贡献包含以下几个方面：
第一，研究首次构建了多层级科层组织中包含正式制度与非正式制度交互影响的信息传递模型。这一模型对全球范围科层组织的信息传递研究具有普遍性意义，对于其他治理情境的分析也具有较强的可拓展性。
第二，研究的推论为官员晋升研究热点话题的“绩效论”和“关系论”之争提供了一种新的解释路径。即信息失真有可能使得具有更强关系的锦标赛参与者在绩效竞争中居于优势地位，更强关系的锦标赛参与者可以在不同的绩效目标中采取不同策略，从而在最重要的目标中投入更多的注意力。这表明两种理论的关系比此前研究揭示的更为复杂，可能是一种相互影响、相互转化的共生关系。
第三，研究的发现表明，多层级政府信息失真问题的克服不能只关注于层级结构的调整，改革还应根据科层组织的多目标设置、组织环境等进行更为精细的设计，才能提高信息传递的质量。
本文是研究团队科层组织信息传递主题下系列研究的第一篇文章，后续研究将围绕信息传递挑战的应对行动，探讨中国场景下克服信息失真的有效经验策略。
研究的相关成果已提供给有关部门决策参考。
作者简介
第一作者：唐 啸 清华大学公共管理学院副教授，国情研究院副研究员，仲英青年学者
第二作者：王英伦 清华大学公共管理学院博士研究生
原文链接
xiao tang, yinglun wang, hongtao yi, data manipulation through patronage networks: evidence from environmental emissions in china, journal of public administration research and theory, 2022, muac019,
供稿 | 科研办
排版发布 | 发展办